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基本公共服務目標倒逼文化投入均等化

時間:2017/7/31 19:33:44|點擊數:

 

  近期國家相繼公布《中華人民共和國公共文化服務保障法》、《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》,確定基本公共文化服務均等化目標,研究制定全國統一的基本公共文化服務均等化標準細目。落實均等化目標必然涉及服務條件、服務內容和服務質量等方面,在任何一個基本公共服務領域,服務條件、內容和質量的均等化都需要公共投入的均等化作為基礎保障?!吨袊参幕度朐鲩L測評報告》為全國首個公共文化投入量化分析檢測評價指標體系,系列成果列入中國社會科學院文化藍皮書已連續出版三年,對于檢驗全國及各地基本公共文化服務投入均等化距離具有特定意義。該書2017年版根據國家統計局公布的基礎數據,全面展開2000~2015年全國、四大區域、31個省域(省級行政區劃)公共文化投入增長相關性分析,揭示出許多令人欣喜或值得注意的重要數據變化動態,其中潛藏著若干“想不到是這樣”。

  一、公共文化投入增長成效精確化檢驗

  1.全國公共文化投入增速普遍高于經濟發展增速

  2000年以來15年間,全國公共文化投入年均增長高于產值3.11個百分點,公共文化投入總量與產值總量之比從0.30%上升至0.45%。這樣一種增長差異意味著,在以產值為表征的歷年社會總財富分配中,公共文化投入所占比重份額逐漸加重。

  東北文化投入年均增長高于產值2.91個百分點,與產值之比從0.25%上升至0.37%;東部文化投入年均增長高于產值2.75個百分點,與產值之比從0.23%上升至0.33%;西部文化投入年均增長高于產值2.62個百分點,與產值之比從0.40%上升至0.56%;中部文化投入年均增長高于產值2.37個百分點,與產值之比從0.27%上升至0.36%。

  全國及各地普遍出現的這一增長變化格局充分體現出,從推動文化大發展大繁榮,到確立文化強國發展戰略,再到確定公共文化服務均等化目標,提出理念、明確戰略、推進落實的步驟越來越明晰。

  2.中西部地區公共文化投入占全國份額明顯提高

  同期,全國公共文化投入總量由300.29億元增加到3076.64億元,年均增長16.68%,2015年為2000年10.25倍。

  西部年均增長17.94%,高于全國1.16個百分點,占全國份額由22.94%提升為26.59%;中部年均增長17.02%,高于全國0.24個百分點,占全國份額由16.75%提升為17.27%;東部年均增長16.68%,低于全國0.10個百分點,占全國份額由40.84%跌降為40.32%;東北年均增長15.49%,低于全國1.29個百分點,占全國份額由8.25%跌降為6.98%。由于四大區域產值增長有差異,份額升降檢測與增速變化檢測結果有所不同。

  中西部為我國欠發達地區“集中連片”區域,公共文化投入占全國份額提升明顯,這本身就反映了國家推進“區域均衡發展”諸項戰略所取得的實際進展。

  3.中西部公共文化投入人均值增長程度最為顯著

  同期,全國公共文化投入人均值由23.78元增加到224.37元,年均增長16.14%(由于人口增長,人均值增幅略低于總量增幅),2015年為2000年9.43倍。

  西部年均增長17.73%,高于全國1.59個百分點,從全國人均值的80.42%提高至98.60%(向上接近持平);中部年均增長16.86%,高于全國0.72個百分點,從全國人均值的59.39%提高至65.10%;東北年均增長15.27%,低于全國0.87個百分點,從全國人均值的97.81%降低至87.32%;東部年均增長15.14%,低于全國1.00個百分點,從全國人均值的120.31%降低至105.61%(向下趨近持平)。由于四大區域人口增長分布變化,人均值測算與總量測算結果又有所不同。

  人均值增長檢測直接揭示公共文化投入均等化程度,這里的數據變化態勢說明,國家通過中央財政轉移支付,早已在實際上推動了公共文化投入均等化進程。

  二、公共文化投入增長的非均衡性分析

  全面、系統的精細化數據分析測算同時發現,全國及各地公共文化投入增長也存在某些“非均衡性”的缺憾和不足。

  1.公共文化投入增長普遍低于財政收入、支出增長

  2000年以來15年里,全國公共文化投入年均增長低于財政收入0.81個百分點,低于財政支出0.60個百分點,文化投入占財政收入比從2.24%降至2.02%,占財政支出比從1.89%降至1.75%。

  27個省域文化投入年均增長低于財政收入年均增長,只有4個省域文化投入年均增長高于財政收入年均增長;28個省域文化投入年均增長低于財政支出年均增長,只有3個省域文化投入年均增長高于財政支出年均增長。

  把公共文化投入增長放到財政增長背景中考察,不難看出其間增長的協調性欠佳。在各級財政支出份額切分當中,文化投入或許依然不受重視。

  2.文化投入增長顯著低于教育、科技、衛生投入增長

  同期,全國公共文化投入年均增長低于教育投入2.93個百分點,低于科技投入9.67個百分點,低于衛生投入6.88個百分點,文化投入占教科文衛綜合投入比重由10.97%降低為6.52%。

  29個省域文化投入占教科文衛綜合投入比重下降,下降最輕微的青海從11.88%降為10.93%,下降最嚴重的四川從17.34%降為6.41%;只有北京、重慶2個省域文化投入占教科文衛綜合投入比重上升。

  把公共文化投入增長放到教科文衛相鄰關系中考察,其間增長的協調性失衡更加顯而易見。與教科衛投入“硬指標”相比,文化投入或許屬于一種“軟指標”。

  3.公共文化投入與居民文化消費同構占比明顯偏低

  居民文化消費占居民收入、消費支出比與公共文化投入占財政收入、支出比無疑具有一種同構占比關系。2015年,全國城鄉居民文化消費占居民收入比為5.62%,公共文化投入同構占比偏低3.60個百分點;居民文化消費占總消費支出比為7.86%,公共文化投入同構占比偏低6.11個百分點。

  21個省域公共文化投入在財政收入中同構占比繼續降低,只有10個省域此項同構占比出現升高趨勢;29個省域公共文化投入在財政支出中同構占比繼續降低,只有北京、西藏2個省域此項同構占比出現升高趨勢。

  當然,此類同構占比關系的平衡系數還需要進一步研究,但公共文化投入增長趕不上居民文化需求增長變動的大體態勢可以成立。

  4.省域間公共文化投入增長失衡,全國地區差增大

  由四大區域整體檢測來看,欠發達地區公共文化投入增長較快而發達地區增長稍慢,大區域間差距明顯縮減。然而,各省域間增長極不平衡,2015年人均值前兩位西藏、北京分別為末位河南的9.72倍和7.83倍,勢必難以保障基本公共文化服務均等化。

  兩個地方直接比較倍差值直觀明了但過于簡單,尤其不具推延可比性和演算通約性。為此,本系列檢測于多年前獨創“地區差”指數檢測方法:以全國總體人均值為基準1來衡量,高于全國人均值各地即與基準值的倍差值,亦為向上偏差值與基準值之和;低于全國人均值各地即為向下偏差值與基準值之和;全國及四大區域取相關省域絕對偏差值(不論正負)的平均值與基準值之和。這樣就可以實現當地歷時性、各地共時性通約演算,并以其倒數作為逆指標權衡系數,地區差的存在本身就是一種“發展缺陷”。

  地區差檢測結果表明,全國公共文化投入地區差從2000年1.4571擴大為2015年1.5626,即31個省域絕對偏差值的平均值從45.71%增大為56.26%,擴增7.24%。同時,有19個省域文化投入地區差擴大,只有12個省域文化投入地區差縮小。在全國各地產值、財政收入、財政支出地區差普遍逐漸縮小的同時,公共文化投入地區差卻在擴大,顯然與“基本公共文化服務均等化”目標追求形成“逆動”效應。

  三、加大公共文化投入的量化推演檢測

  1.經濟、財政、教科文衛投入協調性差距測算

  假定全國產值→財政支出→教科文衛綜合投入→文化投入之間均實現2000年以來歷年最佳相關性比值關系,以三項最佳比值疊加測算,2015年全國公共文化投入人均值應達到413.16元,總量應達到5665.28億元,為現有實際值1.84倍。

  2.文化投入與消費同構占比平衡性差距測算

  假定公共文化投入占財政收入比與居民文化消費占居民收入比持平,同時文化投入占財政收入、支出比再予平衡(以相同比例投向公共文化)測算,2015年全國公共文化投入人均值應達到667.15元,總量應達到9148.12億元,為現有實際值2.97倍。

  3.各地公共文化投入人均值均等化差距測算

  假定全國各地之間產值→財政支出→教科文衛綜合投入→文化投入的人均值全面消除地區差距,同時全面實現2000年以來歷年三項最佳比值(惟有北京曾在2012年實現,近幾年接近實現),以北京文化投入人均值測算,2015年全國公共文化投入人均值應達到872.26元,總量應達到11960.62億元,為現有實際值3.88倍。

  實際上,前兩項假定測算已得出重要發現:如果各地普遍實現歷年三項最佳比值增長,或進一步實現同構占比平衡,那么文化投入地區差都將普遍明顯縮小,各地文化投入人均值也將會十分接近,為隨后實現全國公共文化投入均等化奠定良好基礎。最終達到全國各地文化投入均等化正是公共財政、公共文化服務追求的理想目標。

  謹以此文供“十三五”期間推進基本公共文化服務均等化工作參考。

  四、歸結幾點國策建議

  國家統計局公布文化投入數據不提供城鄉投向分類,城鄉比指標檢測在此從免。本系列研究已經跟蹤全國各地文化發展、民生發展的城鄉差距、地區差距檢測10余年,深感我國當前深層社會結構體制矛盾正在于此,為此形成幾點思考建議。

  (1)基本公共服務、社會保障屬于公民社會權利“國民待遇”范疇,最直接體現“以人民為中心”的發展思想,其事權責任在于中央政府而非地方政府,地方各級投入資金需要提高統籌層級,直至由中央財政全盤統籌。國家應制定全國統一的各類基本公共服務、社會保障投入標準(以人均值測算,或以產值、財政收支比例測算諸如教育投入)及其上下限,各地若民生不達標理應與生態不達標同樣問責。

  (2)中央財政除了對欠發達省域繼續給予相應轉移支付之外,也應對次發達省域中的欠發達縣域給予適當轉移支付,近幾年在某些專項支出上其實已出現類似政策;還可對各類公共事業顯著“超標投入”的財政富余地方實行反向轉移支付征繳,以避免單一制國家內部產生間隙(中國從未實行、亦不推崇法理上的聯邦體制)。公共財政屬于國家治理范疇,因而公共財政制度有必要遵從我國“單一制”國家體制。

  (3)我國歷代各層級之“央集權”延至現今中心城市“集中度”和“首位度”,正是目前國內重大社會結構性難題諸如三農問題、農民工問題、戶籍問題(北京謂之體制問題)、大城市病,乃至教育公平、醫療公平、社保公平,甚至包括“霧霾集中度”、“交通擁堵首位度”等等的深層社會體制根源。這些難題都不是單一領域的治理或管理所能奏效,必須有社會結構體制改革的頂層設計方可真正解決。

  (4)當前,國家積極倡導并推進的“城鄉一體化”社會建設、“全民均等化”民生發展,期待共和國百年之際全國各地能夠基本彌合經濟發展、社會建設、民生進步諸多方面的城鄉差距和地區差距。盡快化解全國政治、行政治理高度統一“法理單一制”與各地經濟、社會、民生發展極度分散“事實聯邦制”的社會結構體制矛盾,有利于徹底終結中國歷朝歷代城鄉鴻溝、地區鴻溝引發動蕩帶來內亂的“歷史周期律”。

  附:王亞南相關信息

  王亞南(1956~),男,云南昆明人,云南省社會科學院二級研究員,文化發展研究中心主任,中國人文發展研究與評價實驗室首席科學家,近10年主要從事全國及各地文化發展、民生發展量化分析檢測評價研究,主編主撰中國社會科學院全國皮書系列之《中國文化消費需求景氣評價報告》(2011年以來歷年出版,全國首個文化發展量化分析檢測評價指標體系實際成果,屢次進入中國社會科學院創新工程學術出版項目,入選中國夢與中國發展道路研究叢書(英文版)、《中國文化產業供需協調檢測報告》(2013年以來歷年出版,全國首個文化供需關系量化分析檢測評價指標體系實際成果)、《中國公共文化投入增長測評報告》(2015年以來歷年出版,全國首個公共文化投入量化分析檢測評價指標體系實際成果)、《中國人民生活發展指數檢測報告》(新銳研究“仿皮書”征求意見“測試版”,2016年以來歷年出版,全國首個民生標準量化分析檢測評價指標體系實際成果)。2017年版以上四種書籍已由社會科學文獻出版社于2~3月相繼出版,領銜主編單位云南省社會科學院,合作單位中國社會科學院文化研究中心、國家行政學院社會和文化教研部、北京大學文化產業研究院、光明日報文化產業研究中心等。

  《中國公共文化投入增長測評報告》系列成果(2015年以來歷年出版)為全國首個公共文化投入量化分析檢測評價指標體系,對于逐年檢驗全國及各地基本公共文化服務均等化目標距離具有特定意義。在任何一個基本公共服務領域,服務條件和服務質量的均等化皆需要公共投入的均等化作為基礎保障。

 

  全書內容提要

  2000~2015年,全國公共文化投入總量由300.29億元增至3076.64億元,年均增長16.78%,明顯高于產值增長,但略微低于財政收入、財政支出增長;同時較明顯低于公共教育投入增長,也顯著低于公共科技、衛生投入增長。公共文化投入占財政收入比明顯低于文化消費占居民收入比,占財政支出比更顯著低于文化消費占居民支出比,公共文化投入增長嚴重滯后于居民文化消費需求變動。

  特別值得注意的是,在全國各地產值、財政收入、財政支出人均值地區差逐漸縮小的同時,公共文化投入地區差卻在擴大,與“基本公共文化服務均等化”目標“逆動”而行。

  測算2020年全國公共文化投入預期增長目標,按照2000~2015年平均增速“自然增長”,可達到6682.24億元;實現產值→財政支出→教科文衛綜合投入→文化投入歷年各項最佳比值“應然增長”,應達到10752.02億元;進而實現公共文化投入與消費同構占比平衡“民生增長”,應達到17331.48億元;最終實現公共文化投入各地人均值均等化“理想增長”,將達到23615.38億元。

 

來源/作者:掌上皮書 責任編輯:汪洋

 

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