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基本公共服務均等化檢驗及2020年以遠預測

時間:2018/4/23 16:21:27|點擊數:

  ──全國各地教育、衛生、文化投入比較分析

 

  中國人文發展研究與評價實驗室首席科學家 王亞南

 

  基于《中國公共文化投入增長測評報告(2017)》的文稿《基本公共服務目標倒逼文化投入均等化》經國務院發展研究中心《經濟要參》全文轉發后,國務院出臺“國辦發〔2018〕6號”文《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》自2019年1月1日起實施。文稿建議:基本公共服務和社會保障屬社會權利“國民待遇”亦為中央事權,國家應制定全國統一的基本公共服務和社會保障投入標準,公共財政投入屬國家治理范疇因而必須遵循“單一制”國家體制,中央財政轉移支付及地方財政支出需要完善法規以切實履行事權。文件明確:基本公共服務和社會保障成為中央和地方共同事權,國家將制定相應公共投入全國基礎標準,中央財政將規范轉移支付制度,各地也規范制度承擔不同比例的支出責任。

  教育、衛生、文化屬于我國基本公共服務最具代表性的三大領域,同時涉及國家治理、社會建設、文化建設多個層面。盡快化解目前政治、行政治理高度統一“法理單一制”與各地經濟、社會、民生發展極度分散“事實聯邦制”的社會結構體制矛盾,是今后30余年建設社會主義現代化國家的基本要求,有必要首先從最為“剛性”的基本公共服務領域入手。本文基于《中國公共文化投入增長測評報告(2018)》(見圖1)、《中國健康消費與公共衛生投入雙檢報告(2018)》以及暫處預備項目的《中國教育消費與公共教育投入雙檢報告》檢測結果,繼續就這一論題展開深入分析。

  一、教育、衛生、文化投入增長的協調性檢測

  “全面建成小康社會”進程起點2000年以來,全國公共教育投入年均增長18.86%,2016年總量28072.78億元,為2000年的15.87倍;公共衛生投入年均增長22.77%,2016年總量13158.77億元,為2000年的26.62倍;公共文化投入年均增長15.85%,2016年總量3163.08億元,為2000年的10.53倍(見圖2)。這三個基本公共服務領域的財政投入皆可謂有很大或較大幅度增長。

  各地之間測算對比,2000年以來有21個省域教育投入總量年均增長高于全國增長,10個省域年均增長低于全國增長;有19個省域衛生投入總量年均增長高于全國增長,12個省域年均增長低于全國增長;有20個文化投入總量省域年均增長高于全國增長,11個省域年均增長低于全國增長。

  其中,貴州教育投入總量增長最快,年均增長22.74%,占全國總量份額從2000年的1.80%增高至2016年的3.00%,提升1.20個百分點;陜西衛生投入總量增長最快,年均增長27.04%,占全國總量份額從2000年的1.68%增高至2016年的2.90%,提升1.22個百分點;青海文化投入總量增長最快,年均增長21.98%,占全國總量份額從2000年的0.46%增高至2016年的1.05%,提升0.59個百分點。這3個省域均處西部,各自經濟社會發展程度大有不同,由此可見國家推進區域均衡發展的力度和成效。

  總量數據演算能夠看到宏觀范圍的規模增長效應,基本公共服務投入增長的協調性還需要放到經濟發展、公共財政增長的背景關系中展開分析檢驗。

  首先檢測各項投入與產值比變化動向,考察公共投入與經濟增長的協調性。2000年以來全國教育、衛生、文化投入與產值比依次升高2.01個百分點、1.28個百分點和0.1257個百分點(文化投入比值太小取4位小數測算,后同),意味著這三個領域公共投入增長超過經濟增長速度,但文化投入增長相對滯后。2016年三項同類比值最高值均為西藏,顯然與國家重點扶持的轉移支付密不可分;教育、衛生投入比值最低值皆為江蘇,分別低于全國比值1.39個百分點和0.85個百分點;文化投入比值最低值則為山東,低于全國比值0.2230個百分點。后兩個省域均屬東部經濟強省,此三項公共投入比值分別低于全國平均水平,顯然披露出某種問題。


 圖1:《中國公共文化投入增長測評報告(2018)》封面

  其次檢測各項投入與財政收入比變化動向,考察公共投入與財政收入增長的協調性。2000年以來全國教育、衛生、文化投入與財政收入比依次升高4.39個百分點和4.55個百分點,降低0.26個百分點,意味著教育、衛生投入增長超過了財政收入增長速度,而文化投入增長明顯滯后于財政收入增長速度。2016年三項同類比值最高值均為西藏,國家重點扶持的特殊轉移支付姑且不論;三項同類比值最低值均為上海,分別低于全國比值4.46個百分點、2.26個百分點和0.21個百分點。上海為全國經濟、財政最強地區之一,此三項公共投入相關比值低于全國平均水平,其間原因值得探究。

  坐標軸:地區/教育/衛生/文化投入與產值比,省域按文化投入與產值比(比值太小取4位小數測算)高低序由上至下排列;橫向柱型:從左至右為教育/衛生/文化投入總量(全國、四大區域教育、衛生投入總量太大難以納入圖示)。還需說明,2016年數據為國家統計局目前出版發布的最新年度全系列數據,另作為增長演算基數的2000年數據置于后臺數據庫中處理。


圖2:2016年教育、衛生、文化公共投入增長協調性檢測

  第三檢測各項投入占財政支出比變化動向,考察公共投入與財政支出增長的協調性。2000年以來全國教育、衛生、文化投入與財政收入比依次升高3.82個百分點和3.90個百分點,降低0.21個百分點,意味著教育、衛生投入增長超過了財政支出增長速度,而文化投入增長明顯滯后于財政支出增長速度。2016年教育投入比值最高值為山東,高于全國比值5.91個百分點;衛生投入比值最高值為廣西,高于全國比值3.53個百分點;文化投入比值最高值為北京,高于全國比值1.42個百分點。

  以上相關性比值檢測結合后臺數據庫測算不難發現,31個省域教育、衛生投入增長全都超過當地經濟增長;28個省域文化投入增長超過當地經濟增長,只有云南、廣西和山東3地文化投入增長滯后于當地經濟增長。

  特別是后兩類財政相關比值檢測可以看出,以完善義務教育為內核的公共教育投入、以推進全民健康為內核的公共衛生投入已經成為各級財政剛性指標而普遍受到重視,相比之下公共文化投入仍舊是柔性指標而普遍不受重視,于是投入高低好像無關緊要。全國范圍檢驗2016年文化投入與財政相關比值,僅有青海、北京、遼寧、陜西、湖南、黑龍江和海南7地與財政收入比較明顯或略微高于自身2000年比值,僅有北京、青海和陜西3地占財政支出比略微高于自身2000年比值,成為極其少有的例外。實質上,在保障公民平等社會權利“國民待遇”的憲治意義上,文化投入與教育、衛生投入具有同等的剛性烈度,各地之間投入過高或過低都存在“合憲性”問題。

  二、教育、衛生、文化投入增長的均衡性檢測

  到這里正好轉入基本公共服務投入保障公民平等社會權利“國民待遇”的均衡性檢驗,深入檢測全國各地各項投入人均值增長狀況,以及本系列研究獨創的人均值地區差變化動向。

  2016年全國教育投入人均值為2000年14.54倍,達到2036.23元,年均增長18.21%;衛生投入人均值為2000年24.38倍,達到954.46元,年均增長22.09%;文化投入人均值為2000年9.65倍,達到229.43元,年均增長15.22%(見圖3)。由于人口增長,人均值增長演算結果略低于總量演算。

  其中,教育投入人均值最高值為西藏,高達全國人均值的2.54倍;最低值為河南,僅為全國人均值的69.42%。衛生投入人均值最高值為西藏,高達全國人均值的2.24倍;最低值為遼寧,僅為全國人均值的73.51%。文化投入人均值最高值為西藏,高達全國人均值的4.64倍;最低值為河南,僅為全國人均值的44.63%。

  各地之間測算對比,2000年以來有17個省域教育投入人均值年均增長高于全國增長,14個省域年均增長低于全國增長;有19個省域衛生投入人均值年均增長高于全國增長,12個省域年均增長低于全國增長;有19個省域文化投入人均值年均增長高于全國增長,12個省域年均增長低于全國增長。

  其中,貴州教育投入人均值增長最快,年均增長23.15%,從2000年全國人均值的60.77%增高至2016年全國人均值的116.95%,達到2381.37元;河南衛生投入人均值增長最快,年均增長26.80%,從2000年全國人均值的46.83%增高至2016年全國人均值的85.75%,達到818.44元;青海文化投入人均值增長最快,年均增長20.92%,從2000年全國人均值的113.55%增高至2016年全國人均值的245.85%,達到564.06元。這3個省域均屬中西部,涵蓋人口“巨型”、“中型”和“微型”省份,由此也可看到國家推進區域均衡發展的廣度和成效。

  不過,青海文化投入人均值增長似乎已有“過量”之嫌。人口很少而建制既在,固然不能絕對地以人均值權衡,但超過全國人均值以倍數計則應有當地獨特的“非普適性”必需,否則就“國民待遇”而言必然具有不可撼動的全國普適性。

  2016年三項投入人均值最高值均為西藏見以上分析,三項投入人均值次高值均為北京,分別為全國人均值的2.01倍、1.92倍和3.98倍,二者在造成自身較大地區差的同時也拉大全國地區差。認真細致地核算下來,西藏、北京教育投入人均值分別為同類最低值河南的3.66倍和2.89倍,衛生投入人均值分別為同類最低值遼寧的3.05倍和2.61倍,文化投入人均值分別為同類最低值河南的10.39倍和8.92倍。省域之間基本公共服務投入的“非均衡性”差異赫然在目,與國家“十三五”期間推進基本公共服務均等化既定目標差距巨大。

  誠然,首都地界承載著國家基本公共服務建設要務,各項公共服務投入適當高于其余各地理所當然,但數倍于全國人均值、更大地數倍于地方人均值顯然決不是通常公共知識所能解釋。

  在這里,不僅需要檢測全國各地三項投入的人均值高低變動態勢,而且需要檢測各地相對于全國三項投入人均值的地區差大小變動態勢。在實現基本公共服務均等化進程中,并非各地各項公共投入人均值越高越好,均等化成效檢驗更在于人均值地區差指標。

  坐標軸:地區/教育/衛生/文化投入地區差(均取3位小數精確測算),省域按文化投入地區差從小到大序由上至下排列;橫向柱型:從左至右為教育/衛生/文化投入人均值。本系列檢測獨創地區差逆指標演算方法:以全國人均值為基數1衡量,高于基數省域即向上偏差值加基數1,亦為類似于城鄉比逆指標演算的與基數倍差值;低于基數省域即向下偏差值加基數1,所有省域通約演算即為絕對偏差值(無論正負)加基數1;全國及區域取相應省域絕對偏差值的平均值加基數1,實現全國、四大區域、省域之間通約演算權衡,并具有通行可比性。


圖3:2016年教育、衛生、文化公共投入增長均衡性檢測

  2016年全國教育投入地區差為1.2680,即31個省域教育投入人均值的絕對偏差平均值為26.80%;衛生投入地區差為1.2336,即31個省域衛生投入人均值的絕對偏差平均值為23.36%;文化投入地區差為1.5588,即31個省域文化投入人均值的絕對偏差平均值為55.88%。

  后臺數據庫演算表明,2000年以來全國教育投入地區差縮小11.88%,衛生投入地區差縮小25.55%,變動態勢契合基本公共服務均等化進程;文化投入地區差擴大6.98%,變動態勢背離基本公共服務均等化進程。在國家已經明確并積極推進“基本公共服務均等化”的情況下,文化投入地區差卻“逆動”擴大,或許因為缺乏教育投入、衛生投入那樣的“約束性指標”行政指令,各地財政就可以自行其是。政府作為或不作為的“約束性指標”序列應當是合憲性、合法性、合規性,行政規制歷來排在最后。

  其實就在此時,與基本公共服務均等化目標十分貼合的跡象已經出現:2016年教育投入地區差最小值為陜西1.0041,即與全國人均值的絕對偏差值僅為0.41%,同時有18個省域人均值絕對偏差小于20%;衛生投入地區差最小值為江西1.0039,即與全國人均值的絕對偏差值僅為0.39%,同時有21個省域人均值絕對偏差小于20%;文化投入地區差最小值為江蘇1.0547,即與全國人均值的絕對偏差值僅為5.47%,同時有9個省域人均值絕對偏差小于20%。不言而喻,這些就是基本公共服務均等化進程折射到各地公共財政投入上的現實樣板。

  三、面向2020年及以遠的公共投入均等化預測

  中共十九大確定2035年“基本建成社會主義現代化國家”、2050年“建成社會主義現代化強國”的長遠目標,本系列檢測隨即將演算數據庫里多年來對準2020年的測算預檢同時延伸至2035年和2050年。中國進行現代國家建設以來,一直拖著“尾大不掉”的城鄉鴻溝、地區鴻溝歷史遺痕,這一獨特的“中國問題”恰恰就是當今中國社會最不具“現代性”的方面。

  因此,本系列檢測歷來把各項人均值數據的城鄉差距、地區差距設置為權重最大的權衡逆指標。面向2035年“基本現代化”、2050年“建成現代化強國”,在社會建設領域彌合城鄉差距和地區差距,在民生發展領域縮小城鄉差距和地區差距,都是題中應有之義。在教科文衛公共投入方面,國家統計局向來不公布城鄉投向分類數據,城鄉差距檢測惟有遺憾從免。

  依照2000~2016年全國及各地諸方面數據的年均增長率“自然增長”測算,以2016年相應人均值地區差為基點,到2020年全國教育投入地區差將略微縮減至1.2673,同期有17省域地區差擴大;衛生投入地區差將略微縮減至1.2257,同期有18省域地區差擴大;文化投入地區差將較明顯擴增至1.6136,同期有20省域地區差擴大。

  到2035年全國教育投入地區差將較明顯擴增至1.4170,同期有22省域地區差擴大;衛生投入地區差將顯著擴增至1.5385,同期有24省域地區差擴大;文化投入地區差將極顯著擴增至1.9394,同期有21省域地區差擴大。

  到2050年全國教育投入地區差將極顯著擴增至1.7350,同期有24省域地區差擴大;衛生投入地區差將極顯著擴增至2.0232,同期有26省域地區差擴大;文化投入地區差將極顯著擴增至2.5083,同期有24省域地區差擴大。任由如此這般“自然增長”勢必帶來更大的問題。

  本項檢測特地設計“最小地區差”增長目標測算:假定全國及各地同步實現2000~2020年各自歷年(今后幾年以數理演算概率邏輯推導)最小地區差,即高于全國人均值各地向下取其最小偏差值反推演算當地人均值,而低于全國人均值各地向上取其最小偏差值反推演算當地人均值,最后按31個省域“最小地區差”偏差平均值核校全國地區差,再反推演算全國人均值。

  按照這一“應然目標”測算,2020年全國教育投入人均值應達4177.89元,地區差應為1.1504,相比2016年縮小9.27%,同時26個省域地區差縮小,23個省域人均值絕對偏差小于20%;衛生投入人均值應達2201.06元,地區差應為1.1030,相比2016年縮小10.59%,同時24個省域地區差縮小,28個省域人均值絕對偏差小于20%;文化投入人均值應達436.88元,地區差應為1.2570,相比2016年縮小19.36%,同時25個省域地區差縮小,20個省域人均值絕對偏差小于20%(見圖4)。

  顯而易見,這正是基本公共服務均等化目標落實在相關公共投入之上的應有格局。圖4里分明可見,除了北京、上海、天津三大直轄市和西藏特殊扶持地區之外,其余各地教育、衛生、文化公共投入人均值堪稱十分接近。

  尚需著重強調,這一“應然目標”測算并非憑空臆想,而是因勢利導基于全國及各地自身曾經出現或將要出現的數據事實,只不過運用數學抽象和演算邏輯設置為同步于2020年回歸自己“最小地區差”而已。國家推動基本公共服務均等化進程更有必要如此強力驅策。

  坐標軸:地區/教育/衛生/文化投入地區差(均取3位小數精確測算),省域按文化投入地區差從小到大序由上至下排列;橫向柱型:從左至右為教育/衛生/文化投入人均值。


 圖4:2020年教育、衛生、文化投入最小地區差假定測算

  更進一步深入檢測,教育投入人均值首位西藏、次位北京與末位河南的倍差距離分別縮減為2.52倍和2.31倍,與全國人均值的倍差距離分別縮減為1.84倍和1.69倍;衛生投入人均值首位西藏、次位北京與末位山東的倍差距離分別縮減為2.42倍和1.74倍,與全國人均值的倍差距離分別縮減為1.97倍和1.42倍;文化投入人均值首位北京、次位西藏與末位河北的倍差距離分別縮減為4.31倍和3.47倍,與全國人均值的倍差距離分別縮減為2.73倍和2.19倍。對比前面圖3,這樣一種假定測算效果相比當前年度數據實際檢測結果將有明顯改觀。

  四、圍繞相關國策的幾點戰略性思考和建議

  (1)在立法層面,基本公共服務和社會保障作為現代國家治理的憲法既定“硬指標”,保障著根源于“人民主權”立憲基礎的全體公民平等社會權利“國民待遇”,其不可撼動的剛性程度基于“合憲性”,在保證“政令暢通”的要務序列當中處于最高級;在行政層面,基本公共服務和社會保障投入屬于公共財政“二次分配”范圍,最直接體現“以人民為中心的發展思想”和“人民美好生活需要”,通過各級人民政府而非市場進行調節,公平正義系第一原則甚或唯一原則。這兩點務必需要各級人民政府工作人員、尤其是各級公共財政工作人員時刻牢記。

  (2)中國自古以來實行“單一制”國家體制,雖然歷史上屢屢出現“事實聯邦制”的某些領域,但國家有責任及時予以矯正。公共財政屬國家治理范疇,公共投入為國家治理手段,國家應制定并實施基本公共服務和社會保障投入全國基礎標準及其剛性上下限(類似銀行儲蓄基準利率),更有效地彌合“不平衡不充分的發展”缺陷。各地相應公共投入(人均值測算)倘若顯著“率先”或“滯后”均嚴重偏離全國基準,必定導致自身、區域及全國地區差距擴大,在“單一制”國家內部產生間隙,遠比生態環境保護不達標危害更大,必須加以校準并嚴格問責。

  (3)國家有必要依據憲法及相應部類基本法,通過全國人民代表大會制定中央與地方事權分配、財政分擔的成文法令,現行中央財政轉移支付制度剛性不足需納入其中。在基本公共服務和社會保障投入領域,建議把原有轉移支付加以詳細分類:一類是中央和地方共同事權里明確由中央承擔、中央財政分擔部分,直接體現中央本責擔當讓各地人民清楚,嚴格說來已非原來意義的轉移支付;二類是中央和地方共同事權里明確由地方承擔、但欠發達地區財力確有缺欠而中央財政向地方財政轉移支付部分,有利于欠發達各地彌補不足追隨全國發展步伐。

  (4)從國家長遠發展戰略考慮,如果說2020年“全面小康”決勝關鍵在于消除社會結構性絕對貧困,那么2035年“基本現代化”攻堅關鍵在于縮小社會體制性相對差距。國家可通過政策傾斜(特別許可)、行政配置(產業項目)、市場調節(特定資源)等,2035年前后大力推進、2050年前后全面促成各地產值、財政收入與支出按人均值計算較為接近的良好局面。這樣一來才能從根子上解決問題,最終消除我國各地經濟、社會、民生發展的“非均衡性”差異,徹底終結中國秦漢以來城鄉鴻溝、地區鴻溝引發動蕩帶來內亂影響國運數千年的“歷史周期律”。

來源/作者:王亞南 責任編輯:李月

 

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